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              六和研討
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              民事維權中投訴、舉報及信訪等方式的運用邊界辨析

              2020年9月27日 14:43    來源: 研究室

              近日,數個民事維權咨詢都涉及如何運用投訴、舉報及信訪方式的問題。不少行政機關遇到棘手的投訴、舉報及信訪事項也會請法律顧問參與研究答復。這些維權方式已被廣泛運用,但其相互之間的區別、法律上能達到的效果以及與行政復議、行政訴訟的銜接等問題,卻容易混淆,甚至因盲目運用而達不到預期的效果,筆者認為有必要對其在民事維權中的運用邊界加以辨析。先來看三個最近遇到的案例:


              案例A:A公司在某省重點建設工程項目中被中標單位列為某類材料的唯一供貨商,但在分包環節被分包商以磋商形式因價格原因取消了唯一供貨商的地位。A單位咨詢可否通過向業主單位、中標單位或項目招投標監管單位進行投訴維權。


              案例B:B某在養老機構期間因瑣事沖突被配套醫療機構出具會診單診斷為精神病,建議家屬將其接出治療。B某為達到讓養老機構道歉的目的將養老機構投訴至民政局無果,后將醫療機構投訴至衛生局,醫療機構被認定為超范圍診療罰款2000元。B某不服處罰申請撤銷行政處罰復議過程中,前來咨詢。


              案例C:C某等群體購買商品房時與開發公司之外的主體簽訂了購房服務費確認單,購房之后對購房服務費產生疑議,向主管部門進行投訴無果,尋求后續解決方案。


              一、關于投訴、舉報、信訪三者的區別


              以《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》(2019年11月30日國家市場監督管理總局令第20號公布,以下簡稱《辦法》)為例,該《辦法》明確:“本辦法所稱的投訴,是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務,與經營者發生消費者權益爭議,請求市場監督管理部門解決該爭議的行為”,“本辦法所稱的舉報,是指自然人、法人或者其他組織向市場監督管理部門反映經營者涉嫌違反市場監督管理法律、法規、規章線索的行為”。不同法規規章對投訴、舉報的界定并不完全相同,但有必要從中概括出兩者的一般區別以幫助理解適用:(1)投訴是指民事主體之間發生爭議,請求行政主管部門解決該爭議的行為,舉報是指向行政主管部門反映違法行為要求依法查處的行為;(2)投訴是否處理以及處理的結果一般與投訴人具有直接利害關系,舉報是否處理以及處理的結果一般與舉報人不具有直接利害關系;(3)投訴對應啟動的是行政機關處理協調雙方爭議的調解程序,舉報對應啟動的是行政處罰的調查程序。


              根據《信訪條例》第二條和第十四條,信訪是指公民、法人或者其他組織向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動,信訪人對行政機關、法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織、提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員,社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員,村民委員會、居民委員會及其成員的職務行為反映情況,提出建議、意見,或者不服其職務行為,向有關行政機關提出信訪事項。根據《信訪條例》和最高人民法院〔2005〕行立他字第4號批復意見,信訪有以下特點:(1)信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構,其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為,對信訪人不具有強制力,對信訪人的實體權利義務不產生實質影響;(2)信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的,人民法院不予受理;(3)信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的,可以請求復查、復核;(4)對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求,信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。因而,信訪并非一般爭議事項的法定解決途徑。


              目前各地信訪機構都建立了集中受理、交辦各領域投訴、舉報事項的平臺,例如案例B和案例C的投訴都通過信訪平臺提交。實踐中,還存在以投訴、舉報形式進行咨詢、民事維權中投訴、舉報及信訪等方式的運用邊界辨析等活動,極易引起混淆,應當依據相應的法律法規規章的具體規定予以梳理和區分。


              二、投訴、舉報方式的后期救濟途徑即可訴性


              民事維權中運用投訴、舉報等方式,在于促使行政機關對于投訴、舉報事項發動行政權,從而促使行政機關介入民事爭議事項,通過行政機關的行業監管給第三人施加壓力,以實現民事維權。如果行政機關發動了行政權,并將調查處理結果告知投訴人,就屬履行了法定職責。如果投訴人對調查處理結果不服,其提起訴訟的目的是想為第三人施加負擔,例如要求作成或者加重對于第三人的處罰,則應依賴于法律、法規或者規章是否規定了為第三人施加負擔的請求權。


              首先,從行政訴訟法律規定來看,要形成行政訴訟法上的請求履行法定職責的事實根據和法律依據,必須要涉及自身合法權益。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定,行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第一款第五項規定:“有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的‘與行政行為有利害關系’:(五)為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”。據此,僅是基于公益、公民的監督權或者無證據證明其舉報的事項對其自身權益產生實際影響的,無法形成行政訴訟法上的請求權。


              其次,從最高院(2017)最高法行申281號行政裁定書等相關判例來看,投訴舉報是否具備原告資格的判斷,取決于以下方面:第一,法律、法規或者規章是否規定了投訴舉報的請求權;第二,該投訴舉報請求權的規范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權益。


              因此,行政機關對于投訴所作的處理,需要根據法律、法規或者規章對于投訴請求權的具體規定作出可訴性判斷。行政機關對于舉報所作的處理,包括答復或者不答復,一般與舉報人自身合法權益沒有直接關系,由此舉報人也就不具備提起行政訴訟的原告資格。在投訴與舉報交織的情形下,鑒于舉報情形與投訴事項的解決、舉報人自身合法權益密切相關,對舉報是否處理仍存在可訴性空間,但僅對第三人的行政處罰結果不服的并不可訴。因而,筆者認為投訴舉報請求權能否得到后期救濟的核心在于是否與投訴舉報人自身合法權益直接相關。


              上述案例A中A單位向業主單位、中標單位投訴不屬于行政投訴,向項目招投標監管單位進行投訴能否受理很大程度上取決于其能否被認定為招投標活動利害關系人,即能否享有法律、法規或者規章規定的招投標活動投訴的請求權,如果不能,則只能作為舉報人提供相關線索;案例B中B某要達到對養老機構施加壓力的目的,可以將衛生監督機構的處罰決定書作為證據向民政局投訴,而其就撤銷衛生監督機構的行政處罰決定申請復議則利害關系不足,亦無助于自身目的的實現。在有相關處罰決定等證據的情況下,通過提起養老機構違反服務合同的民事訴訟維護自身合法權益亦為可行;案例C中C某等群體應視維權對象為開發商亦或房產中介的不同,對照商品房銷售、房地產經紀管理規范,尋找對應的投訴請求權依據和主管部門,在此基礎上視投訴調查處理情況,選擇啟動投訴引發的行政訴訟或者直接啟動民事訴訟。


              三、結論


              綜上,在民事維權中運用投訴、舉報及信訪等方式對解決民事爭議有一定意義,但不能盲目運用,可以得出以下結論:1.一般僅僅產生給行政機關、第三人施加壓力的效果,對解決自身民事爭議并無直接效果;2.有法定依據的情況下,行政機關有義務協調民事爭議,但由此產生的訴權僅在于行政機關處理投訴的履職情況;3.有法定依據的情況下,與自身權益直接相關的事項可優先采用投訴,與自身權益不相關但涉及行政違法的事項可采用舉報。對涉及職務行為履行或無法通過法定途徑解決的事項可采用信訪。


              在推行社會矛盾糾紛多元化解的背景下,強監管的領域通過行政機關介入可能取得較好的和解、調解效果,但民事糾紛的解決不能依賴濫用投訴、舉報,更不宜濫用其引發的訴權。

                                        

               

               


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